兼并救濟(jì)是指由當(dāng)事方向競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)局提供的以消除競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)局確定的反壟斷關(guān)注的措施。如果兼并救濟(jì)被接受，競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)局即批準(zhǔn)兼并，當(dāng)事方則在遵從救濟(jì)所施加的條件下繼續(xù)完成兼并。兼并救濟(jì)分為結(jié)構(gòu)性救濟(jì)和行為性救濟(jì)。

　　管制是“產(chǎn)業(yè)所需并主要為其利益所設(shè)計(jì)和操作的”，包括“對(duì)要素市場(chǎng)的公共干預(yù)，對(duì)商品的服務(wù)和生產(chǎn)、銷(xiāo)售或交易的公共干預(yù)，以及法律制度”。歐盟關(guān)于電信的管制框架對(duì)擁有顯著市場(chǎng)力量的電信運(yùn)營(yíng)商施加了義務(wù)，以防止濫用。因此，管制措施是事前性的，其目的是防止市場(chǎng)失靈。

　　理論上，兼并救濟(jì)與管制措施有著清晰的分界。歐盟在對(duì)電信部門(mén)施加兼并救濟(jì)和管制措施的實(shí)踐中，有時(shí)遵從了這兩種措施之間的分界，有時(shí)則沒(méi)有。審視歐盟這些不一致的做法，可以對(duì)我國(guó)有所裨益。

　　理論上的分界

　　競(jìng)爭(zhēng)法一般追溯適用于過(guò)去的行為，相反，管制措施只能事前適用。但是競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)局也可以在兼并控制過(guò)程中進(jìn)行事前干預(yù)，這使兼并救濟(jì)和管制措施的區(qū)別沒(méi)有那么明顯。然而，從國(guó)家干預(yù)的目的而言，施加兼并救濟(jì)和施加管制措施之間存在原則性區(qū)別：競(jìng)爭(zhēng)法不能被用于使現(xiàn)存的市場(chǎng)更具有競(jìng)爭(zhēng)性，除非市場(chǎng)的某些要素是非法的。競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)局無(wú)權(quán)管制企業(yè)行為，即使是為促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的目的。競(jìng)爭(zhēng)法僅僅與阻止對(duì)市場(chǎng)的非法干預(yù)有關(guān)。相反，管制唯一的要求是：由于某些原因，某些行為應(yīng)被視為不受歡迎的�；蛘哒f(shuō)，管制承擔(dān)著相對(duì)較多的政策考慮。從運(yùn)用的手段來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)政策是以排除或矯正影響競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的行為的間接手段來(lái)達(dá)成目標(biāo)，而管制則在模擬競(jìng)爭(zhēng)的前提下，以直接介入企業(yè)運(yùn)作的手段取代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)達(dá)成目標(biāo)。因此，有人認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)性管制是直接規(guī)制，競(jìng)爭(zhēng)法是間接規(guī)制。

　　歐盟的不一致做法

　　在電信領(lǐng)域的案件中，對(duì)兼并的救濟(jì)措施有時(shí)被歐盟用以推進(jìn)管制目標(biāo)，甚至可以說(shuō)，歐盟關(guān)于兼并的裁決有時(shí)看起來(lái)像管制要求的目錄。歐盟的這種方法在關(guān)于電信的各種指南和通告中就可以發(fā)現(xiàn)，但近來(lái)的一些裁決表明，歐盟委員會(huì)已意識(shí)到該問(wèn)題，并在裁決是否批準(zhǔn)兼并時(shí)考慮部門(mén)管制。

　　實(shí)際上，相比整體經(jīng)濟(jì)，歐盟委員會(huì)對(duì)電信部門(mén)的干預(yù)更強(qiáng)，因?yàn)闅W盟委員會(huì)對(duì)8.4%的電信領(lǐng)域的案件施加了救濟(jì)措施，而對(duì)所有領(lǐng)域的案件施加救濟(jì)措施的平均比例是7%。兩個(gè)原因或可解釋這種現(xiàn)象：第一，歐盟委員會(huì)旨在阻止相關(guān)市場(chǎng)之間的市場(chǎng)力量自我強(qiáng)化的循環(huán)(即兼并當(dāng)事方可能借助已建市場(chǎng)的市場(chǎng)力量來(lái)獲取新興市場(chǎng)的支配地位，反之亦然)；第二，歐盟委員會(huì)希望支持自由化進(jìn)程。事實(shí)上，在電信運(yùn)營(yíng)商、成員國(guó)和歐盟委員會(huì)之間存在“平行利益”，現(xiàn)存的電信運(yùn)營(yíng)商希望他們的兼并被批準(zhǔn)，歐盟成員國(guó)感興趣的是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的發(fā)展，而歐盟委員會(huì)則希望避免阻止新服務(wù)和新技術(shù)。當(dāng)然，這些歷史原因不應(yīng)成為委員會(huì)早期將兼并控制用于電信領(lǐng)域的正當(dāng)理由，除非其希望將一般由管制措施推進(jìn)的目標(biāo)賦予給競(jìng)爭(zhēng)法。這種方法有時(shí)被稱(chēng)為“反壟斷管制”，在某些案件中表現(xiàn)得非常明顯。

　　例如在Telia/Telenor案中，委員會(huì)考慮到瑞典和挪威的兩個(gè)運(yùn)營(yíng)商的兼并可能強(qiáng)化它們?cè)谌鸬浜团餐�有關(guān)電信服務(wù)和電視服務(wù)的幾個(gè)市場(chǎng)上的支配地位。委員會(huì)在當(dāng)事方同意剝離任何重疊的利益以及他們?cè)谌鸬浜团餐�的有線電視利益之后批準(zhǔn)了兼并。對(duì)有線電視利益的剝離超出了當(dāng)時(shí)部門(mén)管制的范圍，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的部門(mén)管制僅僅要求由一個(gè)運(yùn)營(yíng)商擁有的電信網(wǎng)絡(luò)和有線電視網(wǎng)絡(luò)必須是相互獨(dú)立的法律實(shí)體。最后，瑞典和挪威政府承諾了本地環(huán)路解綁，該承諾早于2887/2000條例整整一年。

　　需要指出的是，以往依賴事前干預(yù)的產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在正朝著受事前干預(yù)和事后干預(yù)的方向發(fā)展，而諸如付費(fèi)電視此類(lèi)基本上受事后干預(yù)的產(chǎn)業(yè)也正朝著受事前干預(yù)的方向發(fā)展。兼并控制正被用于施加事前干預(yù)，而事前干預(yù)本來(lái)是不通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)法進(jìn)行的。

　　正如我們所看到的，在施加競(jìng)爭(zhēng)法救濟(jì)和對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管制之間存在很好的界限，對(duì)于那些被設(shè)計(jì)于確保準(zhǔn)入網(wǎng)絡(luò)或關(guān)鍵設(shè)施是基于具有充分吸引力的條件以維持令人滿意的競(jìng)爭(zhēng)水準(zhǔn)的救濟(jì)措施而言尤其如此。為了獲取純粹的管制目標(biāo)，歐盟委員會(huì)有時(shí)跨越了這個(gè)界線。這種對(duì)管制的“涉獵”應(yīng)被視為不必要的和危險(xiǎn)的，因?yàn)閷?duì)于電信運(yùn)營(yíng)商而言，它導(dǎo)致了法律上的不確定性。

　　在近來(lái)的裁決中，歐盟委員會(huì)在決定是否批準(zhǔn)電信領(lǐng)域的兼并時(shí)，考慮了根據(jù)歐盟部門(mén)特定的規(guī)則施加于企業(yè)的管制措施。這種方法與競(jìng)爭(zhēng)法和管制之間的理論分界是一致的：競(jìng)爭(zhēng)法旨在維持競(jìng)爭(zhēng)水準(zhǔn)，而管制則追求相關(guān)市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)水準(zhǔn)的提高。如果部門(mén)特定的措施已被施加，兼并救濟(jì)措施就不應(yīng)被用于推進(jìn)部門(mén)特定的目標(biāo)。因此，委員會(huì)應(yīng)證實(shí)管制措施是否被施加，如果管制措施已施加，委員會(huì)還應(yīng)分析在兼并完成之后，兼并救濟(jì)措施對(duì)于維持競(jìng)爭(zhēng)水準(zhǔn)的必要性。如果兼并救濟(jì)措施是不必要的，委員會(huì)則應(yīng)無(wú)條件地批準(zhǔn)兼并。在Vodafone/Tele2案中，委員會(huì)就使用了這種方法。

　　在Vodafone/Tele2中，歐盟委員會(huì)根據(jù)歐盟兼并條例批準(zhǔn)了總部設(shè)在英國(guó)的電信集團(tuán)沃達(dá)豐(Vodafone)對(duì)瑞典電信集團(tuán)Tele2在西班牙和意大利的分公司的收購(gòu)。委員會(huì)的審查表明，在意大利和西班牙的固定寬帶互聯(lián)網(wǎng)接入的零售市場(chǎng)和固定地點(diǎn)電話服務(wù)的零售市場(chǎng)上，當(dāng)事方的活動(dòng)發(fā)生了重疊。委員會(huì)的市場(chǎng)分析考慮了已施加于當(dāng)事方的管制措施。此外，委員會(huì)還多次提及國(guó)內(nèi)管制當(dāng)局得出的結(jié)論。例如，在分析意大利批發(fā)固定、移動(dòng)電話終端市場(chǎng)中，委員會(huì)意識(shí)到沃達(dá)豐和Tele2的移動(dòng)、固定電話終端費(fèi)用均受到意大利的管制。關(guān)于固定電話終端市場(chǎng)，委員會(huì)提及了意大利管制當(dāng)局AGCOM關(guān)于固定地點(diǎn)個(gè)人公共電話網(wǎng)絡(luò)的電話終端的措施。根據(jù)意大利準(zhǔn)入指令，AGCOM對(duì)意大利電信公司和11家可選擇的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商施加了義務(wù)，包括通過(guò)施加最高的固定終端費(fèi)用而實(shí)施的價(jià)格控制。對(duì)于移動(dòng)終端，AGCOM確定了四家運(yùn)營(yíng)商在各自的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)上占據(jù)顯著的市場(chǎng)力量。通告歐盟委員會(huì)的AGCOM的管制措施有關(guān)移動(dòng)終端費(fèi)用年度削減方案的采用，該方案以價(jià)格上限機(jī)制為基礎(chǔ)。AGCOM還施加了成本核算義務(wù)。在分析意大利關(guān)于移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的接入和電話終端的市場(chǎng)時(shí)，委員會(huì)還指出，在2002年管制框架的改革之后，該市場(chǎng)已不在由國(guó)內(nèi)管當(dāng)局根據(jù)框架指令第15條第3款進(jìn)行分析的市場(chǎng)之內(nèi)。這一事實(shí)也成為判斷該市場(chǎng)不會(huì)引起競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注的指標(biāo)之一。

　　對(duì)中國(guó)的啟示

　　在中國(guó)，競(jìng)爭(zhēng)法和部門(mén)管制是并存的。競(jìng)爭(zhēng)法由《反壟斷法》以及配套的規(guī)章制度組成，《反壟斷法》的內(nèi)容主要涉及禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場(chǎng)支配地位、禁止行政壟斷以及控制企業(yè)合并；而電信部門(mén)的管制主要依靠行業(yè)規(guī)章，最權(quán)威的規(guī)章是《中華人民共和國(guó)電信管理?xiàng)l例》，它規(guī)定的管制主要包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、定價(jià)和市場(chǎng)規(guī)范等幾個(gè)方面。商務(wù)部應(yīng)避免使用對(duì)合營(yíng)企業(yè)和兼并的批準(zhǔn)來(lái)推進(jìn)管制目標(biāo)。競(jìng)爭(zhēng)干擾管制應(yīng)被視為不受歡迎的。因此，競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)局不應(yīng)使用競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則來(lái)進(jìn)行市場(chǎng)中的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，除非這是阻止特定非法行為的合適救濟(jì)。競(jìng)爭(zhēng)法措施應(yīng)保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，并最終保護(hù)消費(fèi)者；競(jìng)爭(zhēng)法措施不應(yīng)保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者，從而使競(jìng)爭(zhēng)者隔絕于競(jìng)爭(zhēng)。保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者的措施可能是管制措施，如果沒(méi)有管制措施，市場(chǎng)準(zhǔn)入將是不可能的或極端困難的。在審查通報(bào)的兼并時(shí)，商務(wù)部應(yīng)考慮根據(jù)部門(mén)特定的規(guī)則而施加的管制措施。這種方法允許旨在增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)水準(zhǔn)的措施與旨在維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)水準(zhǔn)的措施之間有清晰的分界。另外，即使缺少管制措施，商務(wù)部也必須避免將競(jìng)爭(zhēng)條件的控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)管制。

 

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